SISTEM PERSEKOLAHAN ADALAH SATU BIROKRASI

Menurut Weber (1924), birokrasi ialah struktur sosial yang mempunyai hirarki peranan-peranan dan status yang ditetapkan oleh peraturan-peraturan, prosedur yang eksplisit, berdasarkan pembahagian fungsi dan autoriti. Birokrasi mengandungi tiga jenis kuasa iaitu autoriti atau kuasa tradisional, autoriti atau kuasa rasional-legal (perundangan rasional) dan autoriti dan kuasa karismatik. Autoriti tradisional adalah seperti yang terdapat di bahagian dunia yang belum moden, misalnya kuasa tradisi raja yang diwarisi. Disebabkan kuasa mulak adalah pada raja maka perubahan sukar berlaku. Autoriti karismatik merupakan ciri istimewa individu di mana beliau dipercayai mempunyai kelebihan oleh pengikut-pengikutnya. Autoriti rasional-legal ialah bagi negara moden barat di mana birokrasinya berasaskan undang-undang rasional berbentuk formal yang dikanunkan. Menurut pandangan Weber (1924), birokrasi akan melicinkan perjalanan organisasi yang besar. Pada hari ini, birokrasi selalu dilihat dalam bentuk organisasi kompleks yang mempunyai pejabat dan kakitangan pelbagai pangkat. Ini termasuklah organisasi-organisasi kerajaan, swasta, hospital, sekolah dan lain-lain. Birokrasi melibatkan peraturan-peraturan yang dibuat oleh pakar. Birokrasi dianggap sebagai fenomena penting warisan kapitalisme. Dalam menolak pandangan Karl Marx, Weber berpendapat birokrasi dalam masyarakat sosialisme akan lebih bermasalah berbanding masyarakat kapitalisme.

Di antara ciri-ciri birokrasi ialah pengkhususan di dalam banyak tugas iaitu pembahagian tenaga kerja, sistem kuasa berhierarki daripada peringkat rendah ke peringkat tinggi, peraturan yang jelas dinyatakan dalam spesifikasi tugas, tidak memasukkan pertimbangan peribadi dalam urusan rasmi, melayani pekerja bawahan dan pelanggan dengan adil, mengisi perjawatan dengan tenaga pakar dan mewujudkan bidang kerjaya yang pelbagai. Birokrasi ialah sebuah konsep sosiologi dan sains politik yang merujuk kepada cara bagaimanapun pentadbiran melaksanakan dan menguatkuasakan peraturan-peraturan yang sah secara sosial. Pengurusan ini disifatkan dengan tatacara piawai, pembahagian tanggungjawab yang formal, hierarki, dan hubungan tidak peribadi. Contoh birokrasi-birokrasi harian termasuk kerajaan, angkatan bersenjata, perbadanan, hospital, mahkamah, kementerian, dan sekolah.

Perkataan "birokrasi" berasal daripada perkataan "biro" yang digunakan pada awal abad ke-18 di Eropah Barat, bukan untuk merujuk kepada meja tulis tetapi untuk pejabat, iaitu tempat bekerja. Maksud bahasa Perancis yang asal bagi perkataan biro ialah baize yang digunakan untuk melitupi meja-meja. Istilah "birokrasi" bermula digunakan tidak lama sebelum Revolusi Perancis pada tahun 1789 dan dari sini, tersebar dengan pantas ke negara-negara yang lain. Akhiran bahasa Greek — kratia atau kratos — bermaksud "kuasa" atau "pemerintahan". Oleh itu, "birokrasi" pada dasarnya bermaksud kuasa pejabat atau pemerintahan pejabat, iaitu pemerintahan golongan pegawai.

Umumnya sekolah dianggap sebagai suatu birokrasi kerana kakitangan, guru dan pentadbiran mengamalkan pengkususan. Ini dapat dilihat di mana terdapat pelbagai subjek atau mata pelajaran yang diajar di sekolah dan setiap satunya diajar oleh ramai guru yang berbeza-beza mengikut bidang kemahiran dan kepakarannya. Begitu juga dengan pentadbir yang mana terdapat pengetua, penolong kanan pentadbiran, penolong kanan hal ehwal murid dan penolong kanan kokurikulum yang menjalankan tugas dan tanggungjawab masing-masing yang telah dikhususkan. Apabila seseorang pentadbir atau guru tiada disekolah maka pihak sekolah akan berhadapan dengan masalah sekiranya pihak ketiga ingin mendapatkan maklumat atau berurusan dengan perkara-perkara yang di bawah bidang kuasanya.

Sekolah juga dianggap sebagai suatu birokrasi kerana satu ciri yang utama iaitu kakitangan dan pentadbiran yang mempunyai sistem autoriti yang berhierarki. Ini bermakna organisasi pentadbiran di sekolah adalah berdasarkan susunan perjawatan yang berbentuk piramid iaitu bermula di peringkat atas iaitu pengetua yang mempunyai kuasa penuh terhadap kuasa pentadbiran dan pembuatan keputusan di sekolah, diikuti oleh penolong kanan pentadbiran, penolong kanan hal ehwal murid, penolong kanan kokurikulum dan guru kanan bidang. Di peringkat yang seterusnya ialah Ketua Panitia dan pada lapisan bawah sekali adalah guru akademik biasa yang mengajar mata pelajaran yang pelbagai di sekolah.

Menurut Meyer dan Rowan (1978), persekolahan menjadi suatu bentuk utama bagi organisasi pendidikan atas kerana standardisasi birokratik klasifikasi ritual. Struktur sekolah adalah ‘decoupled’ daripada apa yang benar berlaku di dalam masyarakat. Persekitaran yakni masyarakat menjadi input kepada sistem persekolahan. Ini bermakna sekolah sebenarnya banyak dipengaruhi oleh perubahan dan perkembangan yang berlaku di dalam masyarakat. Kehendak dan, keinginan dan keutamaan semasa anggota masyarakat akan mencorakkan sekolah tersebut secara umumnya.

Sekolah juga dianggap sebagai sistem terbuka kerana saling bergantungan antara organisasi dan persekitarannya. Sekolah tidak boleh berdiri sendirian untuk hidup dan berjaya mendapat perhatian serta kerjasama daripada persekitarannya. Kejayaan atau kegagalan sistem yang diterapkan atau berkuatkuasa di sekolah amat dipengaruhi oleh persekitaran. Anggota masyarakat, pertubuhan bukan kerajaan, badan-badan sukarela dan para ibu bapa mempunyai ‘suara’ dan respons yang signifikan untuk didengari oleh pihak sekolah terutamanya mengenai kebajikan dan pencapaian para pelajar sekolah.

Menyoroti daripada semua kenyataan di atas adalah timbulnya satu persoalan iaitu apakah decouple atau pemesongan yang terdapat di dalam sistem pendidikan atau persekolahan kita?. Hakikatnya pengajaran di sekolah jarang sekali dikawal oleh pihak sekolah. Guru dilihat begitu dominan di dalam bilik darjah. Wujudnya klasifikasi ritual (Meyer) iaitu klasifikasi guru dalam subjek yang diajar, penetapan guru-guru tingkatan. Kemudiannya adalah klasifikasi murid, iaitu murid diklasifikasikan mengikut kelas, dan aliran sama ada aliran sains, sastera, teknikal dan sebagainya. Klasifikasi yang ketiga adalah klasifikasi sekolah iaitu pengklasifikasikan sekolah iaitu jenis sekolah dan gred, contohnya sekolah kawalan, sekolah bestari, sekolah khas, sekolah pelajar bermasalah dan banyak lagi. Jika diteliti dengan lebih mendalam ‘decoupling’ berlaku di dalam sistem pendidikan kita kerana kawalan dan penyeliaan berterusan yang diadakan oleh pihak atasan bermula dari Jabatan Pelajaran sehinggalah peringkat Kementerian Pelajaran. Contohnya pemantauan yang dilakukan oleh Jemaah Nazir Persekutuan. Decoupling juga wujud kerana perlindungan terhadap sistem persekolahan daripada ketidakpastian dan mengizinkan sekolah menyesuaikan diri terhadap peraturan-peraturan yang tidak konsisten. Terdapat beribu-ribu sekolah ditubuhkan di seluruh ceruk bandar dan desa dan bertambah mencabar lagi adalah pelbagai peraturan dan pekeliling yang tidak konsisten dan sering berubah-rubah berdasarkan kehendak dan tuntutan semasa. Oleh itu ini meruapakan satu cabaran dan bebanan yang besar perlu dipikul oleh pentadbiran dalam memastikan penyesuaian dan perubahan peraturan-peraturan yang ada kalanya gagal untuk dilaksanakan dengan jayanya di sekolah akibat birokrasi sekolah dan pelbagai lapisan hirarki jawatan di sekolah yang perlu melaksanakan peraturan tersebut.

Pembirokrasian Pendidikan Dalam Sistem Pendidikan di Malaysia

Di Malaysia, kerajaan pusat melalui Kementerian Pelajaran merupakan organisasi yang bertanggungjawab mengurus dan mentadbirkan secara berpusat pendidikan di Malaysia. Kementerian ini berkuasa mentadbir, menentukan dasar-dasar, menetapkan peraturan, membuat pemantauan, membuat penyelarasan serta kewangan dalam pendidikan di Malaysia. Segala dasar dan peraturan tadi kemudiannya akan dilaksanakan di peringkat negeri dan daerah di seluruh negara. Keadaan ini sebenarnya telah berlaku sejak sebelum merdeka iaitu apabila Laporan Barnes (1950) dikemukakan. Antara butirannya ialah pendidikan sekolah rendah dari darjah satu sehingga darjah enam percuma kepada kanak-kanak. Selain daripada itu, jawatan Jemaah Nazir Persekutuan juga diwujudkan oleh Kementerian Pelajaran. Kemudian ianya diikuti dengan Laporan Fenn-Wu (1951), Ordinan Pelajaran (1952) dan Laporan Razak (1956). Setelah merdeka Laporan Rahman Talib telah dikemukakan untuk dilaksanakan dan diikuti oleh Ordinan Pelajaran (1967) dan Laporan Jawatankuasa Kabinet (1979). Ini disusuli pula dengan Akta Pendidikan pada tahun 1995 dan 1996 yang antara lain menekankan bahawa Bahasa Melayu dikekalkan sebagai bahasa pengantar utama untuk semua institusi pendidikan dalam sistem pendidikan kebangsaan kecuali sekolah rendah jenis kebangsaan. Akta ini juga memperkenalkan satu kurikulum kebangsaan yang wajib digunakan oleh semua sekolah termasuk sekolah swasta. Perkara yang ketiga adalah memperkenalkan peperiksaan awam yang dikelolakan oleh Lembaga Peperiksaan Malaysia sahaja. Ringkasnya, semua laporan-laporan dan akta-akta di atas tadi telah dirangka dan dibentuk untuk dilaksanakan secara centralisasi dan birokrasi di seluruh negara melalui :-

i. Perlaksanaan dasar pendidikan negara yang diperkenalkan seperti perlaksanaan Laporan Jawatankuasa Kabinet (1979).

ii. Pertukaran dasar pendidikan negara.

iii. Surat-surat pekeliling dari semasa ke semasa.

iv. Kempen-kempen seperti kempen anti dadah.

Organisasi Kementerian Pelajaran adalah bertepatan dengan ciri-ciri birokrasi moden yang dinyatakan oleh Weber iaitu antaranya merupakan organisasi formal, mempunyai hierarki autoriti yang jelas, mempunyai peraturan-peraturan dan mempunyai pegawai-pegawai yang tetap dan dibayar gaji. Di peringkat pusat Kementerian Pelajaran merupakan badan yang bertanggungjawab dalam segala aspek pendidikan seluruh negara. Ringkasnya, segala kuasa tertumpu di sini. Di setiap negeri pula terdapat jabatan-jabatan pelajaran negeri yang menjadi saluran segala dasar Kementerian Pelajaran ke peringkat lebih bawah iaitu daerah dan sekolah. Kawalan secara berpusat sangat penting untuk memastikan segala dasar yang dikehendaki oleh kerajaan dilaksanakan. Sistem berpusat akan menentukan matlamat-matlamat pendidikan dipenuhi. Dari segi kepentingan pemerintah, kawalan terhadap sistem persekolahan diwajarkan untuk mengembangkan ideologinya. Di samping itu, Kementerian Pelajaran mengawal semua sekolah sama ada sekolah rendah dan sekolah menengah. Manakala kolej-kolej, universiti-universiti awam dan swasta adalah di bawah pentadbiran Kementerian Pengajian Tinggi.

Menyentuh mengenai pengembangan ideologi dan dasar-dasar kerajaan, di antara aspirasi dan cita-cita kerajaan semenjak dahulu hingga kini melalui pendidikan adalah membentuk dan mengukuhkan perpaduan kaum. Dalam konteks ini, sekolah merupakan agen utama dalam membentuk perpaduan. Melalui perlaksanaan Pelan Integrasi Nasional (PIN), sebenarnya kerajaan telah mengadakan kawalan yang ketat terhadap sistem pendidikan di Malaysia. Contohnya adalah seperti usaha memperkasakan sekolah kebangsaan, penggubalan dan pengemaskinian sukatan pelajaran, perlaksanaan sistem KBSR dan KBSM dan sebagainya. Secara jelasnya sistem pendidikan di Malaysia adalah berpusat dan mengandungi banyak karenah birokrasi. Kementerian Pelajaran mempunyai kuasa yang utama untuk menentukan peruntukan kewangan, membentuk standard kurikulum, penetapan apa yang patut diajar di sekolah, perlantikan dan perpindahan guru dan menentukan formula untuk menjalankan reformasi di sekolah. Walaupun guru, pengetua dan pentadbir sekolah diberikan banyak kuasa autonomi melalui sistem KBSR dan KBSM tetapi mereka juga terus dikongkong dengan kaedah tradisi lama iaitu menunggu arahan dari atas. Memang tidak dapat dinafikan bahawa mereka yang terlibat dalam dunia pendidikan ini banyak bergantung kepada arahan dari pihak atasan.

Hierarki paling atas di dalam struktur organisasi Kementerian Pelajaran adalah seorang menteri, diikuti oleh ketua setiausaha kementerian dan ketua pengarah pelajaran. Setiap jawatan berkenaan masing-masing mempunyai timbalan-timbalan dan penolong-penolong. Di peringkat pusat, kementerian mempunyai bahagian-bahagian dan setiap bahagian mempunyai fungsi masing-masing. Jabatan Sekolah-Sekolah misalnya bertanggungjawab terhadap sekolah-sekolah dan institut pendidikan guru (IPG) di seluruh negara. Stratifikasi jawatan di peringkat pusat diikuti di peringkat negeri, bahagian dan daerah. Di kementerian dan pejabat-pejabat pada kebiasaannya, pembahagian tugas adalah jelas. Seseorang pegawai eksekutif berstatus penolong pengarah ataupun pegawai kerani misalnya, telah mempunyai tugas dan tanggungjawab tertentu. Pegawai-pegawai lain pada kebiasaannya tidak akan campurtangan dalam tugasan berkenaan. Oleh itu adakalanya timbul masalah untuk berurusan dan membincangkan perkara di bawah tanggungjawab dan tugasannya, sekiranya pegawai berkenaan bercuti atau menjalankan tugas di luar pejabat.

Walaupun birokrasi sangat penting dalam konteks masyarakat moden terutamanya kerana melicinkan perjalanan organisasi yang besar, terdapat juga pandangan negatif mengenainya. Birokrasi sering dikaitkan atau digambarkan dengan pelbagai kerenah atau red-tape. “Birokrasi melibatkan peraturan-peraturan pihak atasan yang membuat keputusan tanpa banyak merujuk kepada pihak yang terlibat atau menerima kesan daripada keputusan itu” (Giddens 1993). Berdasarkan hierarkinya, jelas struktur organisasi Kementerian Pelajaran mempunyai birokrasi yang sangat ketat. Sesuatu dasar baru selalunya akan disusuli dengan pekeliling yang ditandatangani oleh Ketua Setiausaha Kementerian ataupun Ketua Pengarah Pelajaran. Ia kemudia diturunkan ke bahagian-bahagian di Kementerian, kemudian ke negeri, ke daerah dan akhirnya ke sekolah.

Kebiasaannya maklumat-maklumat itu memakan masa yang lama baru sampai ke peringkat bawah iaitu kepada guru-guru. Begitu juga maklumat dari bawah selalunya terpaksa melalui proses birokrasi yang ketara apabila misalnya program tertentu yang dianjurkan oleh sekolah terpaksa melalui saluran daerah, negeri, bahagian dan pusat. Sesuatu permohonan yang melalui proses ini selalunya akan memakan masa yang panjang. Apatah lagi jika sesuatu perkara itu melibatkan keputusan antara bahagian-bahagian di kementerian. Akibatnya berlaku kelewatan dalam perlaksanaan sesuatu dasar, peraturan ataupun pekeliling. Ini memberikan persepsi dan tafsiran yang negatif terhadap sistem pendidikan negara kita.

Dalam aspek pendidikan, birokrasi memberikan kesan yang paling signifikan terhadap golongan pendidik, ibu bapa dan murid sekolah. Kekecewaan akan dirasai oleh golongan ibu bapa, guru dan pelajar kerana kekurangan peluang, hak dan kebebasan untuk bersuara dan membuat keputusan. Terdapat juga guru yang secara senyap menentang perubahan yang dilaksanakan oleh pihak sekolah kerana peraturan dan pekeliling yang diterima tidak memenuhi kehendak dan mendengar suara serta pandangan guru. Guru-guru juga akan menzahirkan protes secara senyap melalui prestasi kerja yang tidak menentu akibat perlu terikat dengan peraturan-peraturan rasmi yang kadangkala tidak praktikal untuk dilaksanakan di sesetengah sekolah. Dalam pada itu, perhubungan dari atas ke bawah berlangsung dalam bentuk yang terlalu formal atau ‘impersonal’ dan ini membataskan komunikasi yang berkesan dan terbuka di antara pelaksana dasar dan pembuat dasar. Sebarang pembahagian tugas dan penambahan jawatan juga perlu mengikut arahan dan surat-menyurat secara rasmi daripada pihak kementerian atau Jabatan Pelajaran dan ini memberikan kesan yang negatif terhadap kelicinan pentadbiran sesebuah sekolah. Kecemerlangan dan kejayaan guru banyak dibayangi oleh ganjaran yang diberikan dalam bentuk ekstrinsik atau berupa material dan tidak disertai dengan ganjaran berbentuk intrinsik atau sokongan moral yang sememangnya memberikan kesan yang besar dalam menaikkan motivasi dan semangat untuk berkhidmat di kalangan warga pendidikan.

Langkah-Langkah Menuju Ke Arah Desentralisasi

Tidak dapat dinafikan bahawa sistem pendidikan negara telah mengalami satu reformasi yang besar semenjak negara kita mencapai kemerdekaan. Sehingga kini banyak pembaharuan dan penambahbaikan yang dapat dilihat terutamanya setelah Wawasan 2020 dilancarkan oleh mantan Perdana Menteri Tun Dr. Mahathir Bin Mohammad. Sebenarnya organisasi pentadbiran dalam pendidikan telah mula melakukan penyusunan semula. Paling ketara adalah taraf Pegawai Pendidikan Daerah telah dipertingkatkan dan PPD telah mempunyai pegawai-pegawai lain bagi membantu dalam mentadbir sekolah di dalam daerah mereka. Mereka turut diberikan kebebasan dan kuasa untuk menguruskan pertukaran dan penempatan guru dan pelajar di dalam daerah tersebut. Pejabat Pelajaran Daerah (PPD) akan membekalkan sumber-sumber bahan pengajaran dan pembelajaran serta menguruskan segala bahan dan maklumat yang diperlukan oleh sekolah

Bagi memberikan lebih kebebasan dan peluang untuk sekolah menguruskan dan meningkatkan prestasi dan membuat penilaian yang lebih menyeluruh dan berkesan, maka semakin banyak mata pelajaran yang diberikan kebebasan untuk membuat penilaian dan pentaksiran berasaskan sekolah. Maka pada hari ini di semua sekolah seluruh negara, telah diwujudkan sistem penilaian dan pentaksiran yang dinilai dan diberi markah oleh para guru dan disahkan oleh pentadbir sekolah bagi mewakili sebahagian pemarkahan di dalam peperiksaan awam seperti Penilaian Menengah Rendah (PMR), Sijil Pelajaran Malaysia (SPM) dan Sijil Tinggi Pelajaran Malaysia (STPM). Pentadbiran sekolah juga diberikan kuasa dalam hal ehwal kenaikan pangkat di peringkat sekolah seperti Penolong Kanan Hal Ehwal Murid, guru-guru kokurikulum, Penolong Kanan Petang, Penolong Kanan Tingkatan Enam, Guru Kanan Bidang dan seumpamanya. Pada peringkat kementerian, telah berlaku pembahagian tugas, tanggungjawab dan autoriti yang ketara melalui pengasingan di antara pengurusan sekolah dan institusi pengajian tinggi apabila kerajaan memutuskan menubuhkan Kementerian Pelajaran dan Kementerian Pengajian Tinggi. Secara tidak langsung ini dapat meminimakan karenah birokrasi yang sedia ada di antara pengajian di peringkat rendah dan menengah dengan pengajian di peringkat koleh dan universiti. Banyak manfaat dan kelebihan yang boleh dimanfaatkan melalui pengasingan dua kementerian ini.

Desentralisasi yang berterusan di turunkan ke peringkat sekolah perlu diuruskan dengan lebih bijak oleh pentadbiran sekolah. Oleh yang demikian bagi memastikan pengetua dan pentadbir sekolah dapat mentadbir dengan lebih berkesan dan membuat keputusan yang baik dari segi pentadbiran dan arahan maka mereka perlu dihantar berkursus dari semasa ke semasa ke Institut Aminuddin Baki (IAB). Galakan untuk meningkatkan kemahiran dan kelayakan perjawatan harus diutamakan melalui pemberian biasiswa untuk melanjutkan pengajian. Guru wajar diberikan kuasa yang lebih luas untuk memastikan apa yang penting bagi sekolah seperti di dalam menguruskan bilik darjah, hal ehwal murid, program peningkatan prestasi, sahsiah dan kokurikulum murid.

Dalam aspek kewangan, pihak sekolah perlu diberikan insentif yang khusus untuk para guru menjalankan kajian tindakan terhadap sesuatu masalah yang berlaku di sekolah dan cuba memperbaikinya untuk meningkatkan tahap dan taraf sekolah berkenaan. Apabila setiap sekolah berlumba-lumba untuk melakukan kajian tindakan dan mengaplikasikan hasil dapatan kajian tersebut, maka secara tidak langsung akan meningkatkan kualiti pengurusan dan kecemerlangan sekolah. Pelbagai dapatan dan hasil kajian ini juga akan dapat dikaji, dibincangkan serta digunapakai pada sekolah-sekolah lain di seluruh negara. Dalam pada itu juga, melalui cara ini guru akan diberikan lebih galakan dan dorongan untuk melakukan kajian tindakan yang secara realitinya tidak pernah dilakukan oleh guru-guru di sekolah.